Zastanowić się można, czy projektując przepisy „Apteka dla aptekarza”, chociażby w najnowszej wersji 2.0, wprowadzonej w życie w 2023 roku, tak naprawdę nie zapomniano o pacjencie. Przepisy tutaj bowiem są tak skomplikowane i tak skonstruowane, że wszystkim utrudniają one skuteczne funkcjonowanie na rynku aptecznym, zupełnie pomijając pacjenta jako ostatecznego odbiorcę wyrobów medycznych. Poniżej uwagi oraz spostrzeżenia jakie w powyższym aspekcie prezentuje dr Sławomir Dudek, założyciel, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych.
Jak zatem spojrzeć na przepisy „Apteka dla aptekarza”?
Generalnie należałoby się zastanowić czy można sprawić, by sztabka złota stała się w Polsce praktycznie bezwartościowa. Okazuje się niestety, że tak i to za pomocą długopisu. Tutaj wystarczy bowiem wprowadzić przepisy, które teoretycznie pozwalałyby na sprzedaż złota, lecz w praktyce czyniłyby to niemalże niemożliwym. Dla przykładu kilogramową sztabkę złota można by było spieniężyć jedynie w kawałkach ważących najwyżej 4 mg i tylko złotnikowi po studiach, mającemu państwowy certyfikat. Ponadto ów złotnik nie może mieć w swoim sejfie w ogóle więcej aniżeli 4 mg złota, a jego łączne zapasy tego kruszcu nie mogą przekraczać 1,0% całkowitych zasobów złota w jego województwie. Jednocześnie można jeszcze dodać zastrzeżenie, by rodzic, który nawet od lat ma sztabkę złota, nie mógł przekazać jej dzieciom po przejściu na emeryturę, no chyba, że owe dzieci są certyfikowanymi złotnikami i spełniają wszystkie pozostałe warunki.
Powyższy przykład jest totalnie niedorzeczny, natomiast problem w tym, że gdy podmienimy słowo „złoto” na „apteka” to niestety opis ten jest rodem z prawniczego horroru, z którym mamy do czynienia, streszczając efekty wprowadzenia ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0”, którą wprowadzono w 2023 roku. W tym zakresie bowiem przedsiębiorcy, od dekad budujący swoje apteczne biznesy, zostali pozbawieni pełnego prawa do zarządzania posiadanym majątkiem. Ich przedsiębiorstwa stały się praktycznie niesprzedawalne w całości, bowiem by sprzedać czy przekazać swoje przedsiębiorstwo, musiałyby one zostać podzielone na wiele mikrosieci, liczących maksymalnie po 4 apteki. Taki podział to niewątpliwie ogromne koszty oraz długotrwałe procedury, a właściciele, poza tym nie mogą przekazać przedsiębiorstwa dzieciom, jeżeli te nie są farmaceutami lub kiedy posiadają więcej aniżeli 4 apteki. Natomiast w razie śmierci spadkobiercy, nie spełniający tych warunków, mają tylko 2 lata dyspensy, aby się dostosować.
Niestety nie bez powodu już projekt ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0” uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją RP. Poza tym trwa też międzynarodowe postępowanie arbitrażowe i wniesiono również pozew zbiorowy do sądu. Przepisy te trafiły także przed Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Co do zasady branża aptekarska jest mocno regulowana już od początku lat 90-tych, jednak wówczas tamę postawił Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że dla ochrony zdrowia i życia nie jest konieczne, aby właścicielem apteki miał być farmaceuta. W tym zakresie sędziowie Trybunału Konstytucyjnego nie wykazali, by właściciele niebędący farmaceutami, a prowadzący apteki na podstawie uzyskanej koncesji, postępowali w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu.
Jednocześnie już wówczas mieliśmy do czynienia z pierwszymi ograniczeniami antykoncentracyjnymi, bowiem przedsiębiorca posiadający sieć apteczną mógł prowadzić na terenie Polski nie więcej niż 10,0% aptek ogólnodostępnych. W roku 2004 limit ten zmniejszony do 1,0% w obrębie każdego województwa, a zatem 1,0% również w skali całego kraju.
Jak zatem dalej regulowano przepisy dotyczące posiadania aptek w naszym kraju?
Otóż bardzo mocno rynek apteczny został wręcz dokręcony kilkoma śrubami regulacyjnymi w roku 2017. Wówczas wprowadzono bowiem przepisy ustawy zwanej „Apteka dla aptekarza 1.0”, nie zważając tutaj na wcześniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, przyznając prawo do posiadania apteki wyłącznie farmaceutom, pomimo, że dotychczas wystarczającym wymogiem było to, by farmaceuta pełnił funkcję kierownika apteki.
Tak naprawdę zmiana ta była i jest pozbawiona logicznego uzasadnienia, a podobnych ograniczeń nie stosuje się w innych branżach. Przecież nikt nie wymaga, by właścicielem szpitala musiał być lekarz, a linii lotniczej – pilot! Poza tym wprowadzono niestety dodatkowo:
- limit 4 aptek w jednych rękach
- kryterium demograficzne
- kryterium jedna apteka na 3,0 tys. mieszkańców
- minimalne kryterium odległości – apteka co 500 m
Ponadto nadal przecież istnieją oczywiście wprowadzone już wcześniej kryterium 1,0% aptek danej sieci w województwie. Co ciekawe, wszystkie te bariery własnościowe i koncentracyjne nie działały jednak wstecz, a dotyczyły jedynie nowych zezwoleń. W tym kontekście dopiero przepisy ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0” z 2023 roku objęły swym zasięgiem działania również funkcjonujące już koncesje i tym samym branża ta znalazła się niemalże pod ścianą.
Charakterystyczną cechą całego tego zamieszania było to, iż radykalne oraz bardzo mocno zaostrzające przepisy pojawiały się nagle, bez żadnego uzasadnienia oraz jakichkolwiek analiz ekonomicznych. W tym aspekcie zwłaszcza okoliczności wprowadzenia ustawy „Apteka dla aptekarza 2.0” dla każdego eksperta śledzącego proces legislacyjny w naszym kraju są niestety bardzo symptomatyczne. Mamy tutaj do czynienia, jak to zwykle bywa w takiej sytuacji, ze słynną już wrzutką poselską czy też poprawką poselską, pojawiającą się w ostatnim momencie i niepodlegającą tym samym żadnym konsultacjom społecznym. Owe restrykcyjne przepisy oczywiście doklejono do zmian w innej ustawie, która nijak się ma do farmaceutyki, mianowicie do ustawy o ubezpieczeniach eksportowych.
W powyższym aspekcie autorzy tych skrajnie niekorzystnych przepisów, zarówno w wersji „Apteka dla aptekarza 1.0”, jak i „Apteka dla aptekarza 2.0”, uzasadniali swoje działania rzekomym dążeniem do bezpieczeństwa farmaceutycznego oraz zahamowania procesu monopolizacji branży. W tym kontekście warto sobie jednak uzmysłowić, iż zgodnie z praktyką stosowaną przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), jak i również polskim prawem konkurencji, istnieje domniemanie, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, gdy jego udział w rynku właściwym przekracza 40,0%, co oznacza, iż w praktyce jest to 40 razy więcej, aniżeli obowiązująca już od ponad 20 lat zasada 1,0% w przypadku aptek.
Jak zatem obecnie wygląda polski rynek aptek?
Tak naprawdę na koniec 2023 roku w Polsce działały aż 304 różne sieci apteczne, do których należy łącznie 7.102 apteki. Zasadniczo stanowi to 56,0% ogółu aptek, natomiast pozostałe 44,0% to apteki indywidualne, bądź też prowadzone przez przedsiębiorstwa skupiające od 2 do 4 placówek. Tutaj bowiem, biorąc pod uwagę obiektywne miary wykorzystywane w ekonomii, jak i też stosowane przez urzędy antymonopolowe, rynek apteczny w Polsce jest rynkiem, na którym poziom koncentracji jest bardzo niski.
W tym aspekcie zatem mówienie o rzekomym procesie monopolizacji jest zupełnie niczym nieuzasadnione. Tak naprawdę przecież UOKiK nie waha się nakładać często wielomilionowych kar, gdy widzi naruszenie zasad konkurencji, a gdyby coś złego działo się na rynku aptecznym, ów urząd dawno wkroczyłby do akcji, jednak nie musiał tego robić, bo nic takiego tutaj nie zachodzi.
Tak naprawdę zatem owe przepisy dekoncentrujące nie rozwiązały żadnego z realnych problemów rynku aptecznego, lecz za to na pewno rażąco pogorszyły sytuację sieci aptecznych, podkopując wręcz ich pozycję w negocjacjach z dostawcami usług czy też leków. W tym kontekście warto chociażby rzucić okiem na pokrewny, lecz oddzielny od aptecznego rynek hurtowni farmaceutycznych. Tam bowiem tylko 3 główne podmioty posiadają ponad 70,0% rynku, a 10 największych podmiotów odpowiada aż za 90,0% rynku. Tymczasem wokół hurtowni farmaceutycznych panuje jednak cisza, nikt ich nie chce rozdrabniać, regulować, zabraniać posiadania osobom bez odpowiedniego wykształcenia, co jest tutaj wielce znaczącym zagadnieniem.
Jakie zatem skutki rodzić może tak restrykcyjne prawo?
Tak naprawdę obecnie obowiązujące przepisy są na tyle restrykcyjne, iż spodziewać się należy, że poszkodowani właściciele aptek rozpoczną batalię o roszczenia odszkodowawcze, które mogą spowodować bardzo poważne konsekwencje. W tym zakresie chociażby Instytut Finansów Publicznych przeprowadził już wstępną analizę, pod nazwą „Skutki regulacji „Apteka dla aptekarza” aptecznego rynku farmaceutycznego”, gdzie zdiagnozowano rynek apteczny, jego strukturę oraz trendy. Przeprowadzono ponadto analizę sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorstw aptecznych, z uwzględnieniem ich wielkości. Warto podkreślić, iż diagnoza ta jednoznacznie wykazała, że przedsiębiorstwa funkcjonujące w ramach sieci aptecznych są znacznie bardziej efektywne, lecz nowe regulacje hamują wzrost efektywności i innowacyjności. Ponadto nowe przepisy zwiększają koszty finansowania w tym sektorze dla wszystkich aptek, a zatem również i dla tych indywidualnych.
Z diagnozy tej wynika ponadto, iż uwzględniając trendy demograficzne oraz prognozy makroekonomiczne oraz finansowe, oszacowano utracone korzyści całego sektora w okresie lat 2024-2040. Założono tutaj scenariusz kontrfaktyczny, hipotetyczny, a zatem taki, jakby ustawy „Apteka dla aptekarza 1.0” oraz „Apteka dla aptekarza 2.0” nigdy się nie pojawiły i rynek apteczny od 2024 roku ewoluował zgodnie z tendencjami jego rozwoju sprzed 2017 roku.
Przy takich założeniach przedsiębiorstwa apteczne w latach 2024-2040, w zależności oczywiście od rozwoju gospodarczego kraju, w tym czasie poniosą wskutek wprowadzenia owych restrykcyjnych przepisów straty sięgające od 6,7 do 18,3 mld zł. W scenariuszu bazowym poziom strat to 11,2 mld zł, a zatem potencjalne ryzyko odszkodowawcze dla finansów publicznych, czyli tak naprawdę dla podatników, liczone będzie w miliardach złotych.
Czego zatem spodziewać się można w zakresie skutków wprowadzenia restrykcyjnych przepisów dotyczących aptek w Polsce?
Generalnie stawką w tej grze nie są wcale pieniądze na odszkodowania, czy też jakaś korzyść dla jakiejś grupy społecznej z powodu osłabienia branży aptekarskiej. Tutaj niestety stawką jest niewykorzystany potencjał do poprawy sytuacji polskiego pacjenta.
W tym aspekcie należy bowiem sobie uzmysłowić, iż na sytuację polskiego pacjenta wpływ mają następujące zagadnienia:
- branża apteczna może skutecznie eliminować „białe plamy” na mapie Polski, bowiem jedynie silne przedsiębiorstwa, korzystając z efektów skali, rozkładają koszty prowadzenia mniej rentownych aptek na całą sieć, mogąc tym samym otwierać placówki w słabiej zaludnionych terenach
- w Polsce mamy ponad 22,0 tys. codziennie pękających w szwach przychodni podstawowej opieki zdrowotnej, a jednocześnie 12,0 tys. aptek, które podczas trwania epidemii COVID-19 udowodniły, że mogą stać się chociażby punktami szczepień; apteki są bowiem idealnym miejscem, by odciążyć zatłoczone przychodnie, wprowadzając chociażby takie usługi, jak diagnostyka, szczepienia czy też monitorowanie leczenia chorób przewlekłych
Generalnie, nie sięgając po ten utajony potencjał, tak naprawdę zmarnujemy szanse na lepszy system ochrony zdrowia, gdzie apteka służyć będzie przede wszystkim pacjentowi. W tym kontekście owo słynne już hasło „apteka dla aptekarza” jest wręcz jakąś aberracją, bowiem trudno sobie wyobrazić chociażby reformę systemu edukacji, gdzie nazwa brzmiałaby „szkoła dla nauczyciela”, czy też generalnie reformę służby zdrowia pod nazwą „szpital dla lekarza”, bądź też reformę administracyjną z hasłem „urząd dla urzędnika”. To wszystko tak naprawdę nie brzmi przecież rozsądnie i najwyższy czas, by do zagadnienia podejść z hasłem „apteka dla pacjenta”, bowiem to właśnie pacjent powinien być w centrum uwagi każdej regulacji dotyczącej sfery zdrowia.
Tak naprawdę przepisy i jakiekolwiek regulacje powinny przyczynić się do powstania aptek nowoczesnych, efektywnych oraz zdolnych do adaptacji, bowiem świat zmienia się bardzo szybko, a wraz z nim zmieniają się również potrzeby pacjentów. Niewątpliwie celem ostatecznym, przyświecającym wszystkim autorom przepisów, powinno być stworzenie systemu, gdzie każdy pacjent otrzyma dostęp do profesjonalnej opieki farmaceutycznej, szerokiego wachlarza usług oraz leków, przy jednoczesnej równowadze pomiędzy interesem publicznym, a działalnością gospodarczą.
Podsumowując, od kilkunastu lat obserwujemy w Polsce wprowadzanie coraz bardziej restrykcyjnych przepisów regulujących działalność aptek w naszym kraju. W tym zakresie takimi już bardzo skrajnie negatywnymi aspektami są przepisy ustaw „Apteka dla aptekarza”, zarówno w wersji 1.0, jak i niestety również 2.0. Wygląda wręcz na to, iż wprowadzając tak restrykcyjne przepisy, zgubiono tutaj pacjenta, gdzie właśnie on powinien być najważniejszy. Być może warto zatem byłoby zrewidować owo spojrzenie na ten rynek i dokonać zmian legislacyjnych w tym zakresie, aby apteki były nowoczesne, efektywne oraz ukierunkowane przede wszystkim na potrzeby pacjenta.