Generalnie pomimo braku podstaw prawnych samorządy nadal zamierzają wspierać swoje szpitale. Jednakże w związku z tym, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wygasł przepis prawa, który zobowiązywał samorządy do pokrywania strat podległych im lecznic, powstała poważna wątpliwość, czy w ogóle mogą udzielać im wsparcia.
O jakim wygasłym przepisie prawa jest mowa w kontekście dofinansowywania szpitali przez jednostki samorządu terytorialnego?
Otóż pod koniec maja bieżącego roku stracił moc art. 59 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej (Dz.U. z 2021 r. poz. 711), zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny (TK) w orzeczeniu z dnia 20 listopada 2019 roku (K 4/17). Ów przepis dotyczył pokrywania strat samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SPZOZ) przez samorządy będące ich organami założycielskimi.
I chociaż w tym przypadku sędziowie TK odroczyli aż o 18 miesięcy skutek prawny swego wyroku, to urzędnicy resortu zdrowia uznali, iż wygaśnięcie przepisu nie spowodowuje luki prawnej i wspomnianej powyżej ustawy nie zmienili.
Tymczasem jak przekonuje doktor Tomasz Zalasiński z Kancelarii DZP, takie zaniechanie prawodawcy rodzi poważne problemy prawne zarówno po stronie samorządu, jak i samych SPZOZ. Trybunał uznał bowiem, iż podstawa prawna pokrycia strat jednostek leczniczych przez podmiot tworzący jest zakresowo niezgodna z Konstytucją RP (ów art. 59 ust. 2 wspomnianej ustawy), tymczasem nadal obowiązuje art. 59 ust. 1 tej ustawy, nakazujący pokrycia całości straty przez SPZOZ. I przepis ten jest w takim samym zakresie niezgodny z Konstytucją i również wymaga korekty normatywnej.
Obecnie zaś skutkiem niewykonania wyroku TK będzie znaczny wzrost zadłużenia SPZOZ-ów, gdyż niepokryta strata netto będzie corocznie przyrastać.
W związku z taką sytuacją Naczelna Rada Lekarska zwróciła się z pytaniem do przedstawicieli resortu zdrowia o ocenę sytuacji i placówek leczniczych. W odpowiedzi urzędnicy wskazali, iż przygotowany został raport „Założenie reformy podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne”. Tam z kolei zaproponowano 3 warianty zmian, przy czym ten zaakceptowany przez ministra zdrowia wiąże się z powołaniem Agencji Rozwoju Szpitali i dokonywaniem ich ewaluacji oraz wsparciem, także finansowym.
Obecnie jednak nie wiadomo, kiedy owa reforma mogłaby wejść w życie, a problemy narastają już teraz. Samorządy obecnie nie wiedzą na ile i jak mogą pomagać szpitalom, a z kolei dyrektorzy placówek medycznych obawiają się, iż sami pozostaną z zadłużeniem.
Jak zatem obecną sytuację postrzegają samorządowcy, czyli przedstawiciel jednostek będących organami założycielskimi placówek szpitalnych?
Zdaniem Bernadety Skóbel ze Związku Powiatów Polskich, często zdarzają się obecnie pytania, czy samorządy mogą w ogóle pokrywać ujemny wynik finansowy szpitala. Jednakże raczej spodziewać się należy, iż samorządowcy będą nadal pokrywać straty swych lecznic, chyba, że sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego będzie nieciekawa. Wówczas rzeczywiście mogą się wstrzymać z pomocą finansową.
Zresztą podobnie sytuację obecnie widzą również dyrektorzy szpitali. Zdaniem Krzysztofa Żochowskiego, wiceprezesa zarządu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Szpitali Powiatowych, aktualna sytuacja jest w powyższym aspekcie niejednoznaczna, lecz samorządy starają się wspierać swe placówki na tyle, na ile można. Doszło wręcz do pewnego rodzaju rozwarstwienia, mianowicie na:
- samorządy bogate – województwa i Polska metropolitarna
- samorządy biedne – powiaty
Generalnie duże miasta mają duże budżety, stąd i o wsparcie jest tam łatwiej, zaś powiaty dysponują niewielką pulą pieniędzy, lecz również i one w ramach możliwości starają się pomagać szpitalom.
Przykładowo Michał Jedliński, dyrektor SPZOZ w Kraśniku zauważa, iż kierowany przez niego szpital miał już problem z pokryciem straty za rok 2019, gdyż organ założycielski w postaci samorządu powiatowego już wówczas zastanawiał się, czy powinien pokrywać ową stratę. Ostatecznie po konsultacjach prawnych udało się przekonać przedstawicieli samorządu do pokrycia straty, a z kolei za rok 2020 straty nie było (wskutek epidemii wiele normalnych działań wstrzymano i stratę powstałą na działalności leczniczej udało się wyrównać dzięki przesunięciu środków). Tym niemniej w latach następnych spodziewać się należy, iż strata pojawi się ponownie, a wraz z nią problem jej pokrycia. Strata generalnie jest wynikiem tego, iż kontrakt z NFZ pokrywa około 90% podstawowych wydatków szpitala.
W takiej sytuacji i przy obecnym stanie prawnym przedstawiciele szpitala niewiele mogą uczynić. Jak zauważa doktor Tomasz Zalasiński, znaczna część straty netto SPZOZ jest spowodowana niedoszacowaniem świadczeń, tymczasem szpital, choć nie przyczynił się do jej powstania, ma obowiązek ją pokryć. A organy założycielskie w postaci samorządów czynić już tego nie muszą.
A jak obecną sytuację oceniają prawnicy?
Otóż generalnie są oni zdania, iż obecny stan prawny w omawianym aspekcie jest nie do końca jasny. Niektóre jednostki samorządu terytorialnego, chcąc poprawić sytuację swych szpitali, będą zapewne poszukiwały innych dróg ich dofinansowania. Mowa jest w tym względzie o dochodzeniu swych roszczeń wobec NFZ.
Inni przedstawiciele samorządów być może poczekają na rozwiązania normatywne zapowiadane do wprowadzenia w życie przez przedstawicieli resortu zdrowia.
Zdaniem Katarzyny Sikorskiej z Kancelarii Fortak & Karasiński Radcowie Prawni Sp.P., trudno jednoznacznie ocenić, czy samorządy mogą pokrywać straty SPZOZ. Na pewno jednak już nie muszą. W tym względzie przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) określają, jakie mogą być podstawy dla finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu opieki zdrowotnej i jest między innymi wymienione finansowanie dla mieszkańców wspólnoty świadczeń gwarantowanych, więc pewna podstawa prawna jest. Wówczas jednak, zgodnie z powyższym przepisem, podmiot leczniczy powinien zawrzeć z jednostką samorządową umowę o finansowanie. Tymczasem trudno mówić o umowie w takiej sytuacji, gdy mamy do czynienia z pokrywaniem strat za działania, które miały już miejsce. Stąd też trudno jednoznacznie zaakceptować owe przepisy jako dające podstawę do dofinansowania straty szpitali przez jednostki samorządowe.
Jednocześnie zarówno doktor Tomasz Zalasiński, jak i mecenas Katarzyna Sikorska, zwracają uwagę na fakt, iż wyrok TK jest zakresowy. To zaś oznacza, iż obowiązku pokrywania straty przez podmioty tworzące nie ma, lecz tylko w takim zakresie, w jakim wynika ona z niewłaściwej oceny świadczeń (przykładowo, gdy dochodzi do wzrostu minimalnego wynagrodzenia pracowników, natomiast kontrakty z NFZ nie są zwiększane). Jednak gdy strata pochodzi z tak zwanego złego zarządzania – wówczas obowiązek jej pokrycia przez jednostki samorządowe istnieje. Podobnie zresztą jak wtedy, gdy stratę spowodował przykładowo wyrok za błąd medyczny czy też inwestycje strukturalne szpitala.
Zasadniczy problem jednak jest w tym, iż rozdzielenie tych dwóch przypadków źródeł pochodzenia straty jest często niewykonalne, gdyż w sprawozdaniu finansowym nie ma informacji o tym, co stratę spowodowało.
Co zatem należałoby uczynić, by problem strat i ich pokrycia rozwiązać?
Zdaniem ekspertów najlepszym sposobem rozwiązania problemu byłoby urealnienie wyceny świadczeń. Tymczasem planowana reforma w gruncie rzeczy raczej takich rozwiązań nie przewiduje. Planowane jest bowiem powołanie Agencji Rozwoju Szpitali, mającej w swych kompetencjach między innymi finansowanie programów restrukturyzacyjnych, co pozwala przypuszczać, iż ustawodawca zakłada wspieranie podmiotów leczniczych.
Jednak na chwilę obecną są to tylko założenia i z wnioskami i ocenami należy poczekać na ostateczny kształt ustawy. Należy też założyć, iż ustawodawca dostrzegł wreszcie, iż problemem szpitali nie jest wyłącznie złe zarządzanie, a permanentnie zaniżona wycena świadczeń leczniczych finansowych przez NFZ.
Podsumowując, wraz z końcem maja bieżącego roku przestał obowiązywać przepis prawny zobowiązujący jednostki samorządu terytorialnego do pokrywania strat lecznic, dla których są one organem założycielskim. Sytuacja obecna zatem jest taka, iż owe jednostki mogą to czynić, lecz nie muszą. Podstawowym problemem jest jednak rozdzielenie źródeł strat, gdyż te wynikające ze złego zarządzania, pokrywane jednak być muszą. Miejmy nadzieję, iż planowana reforma podmiotów leczniczych i powołanie Agencji Rozwoju Szpitali sprawi, iż uda się obecne problemy rozwiązać.